Powrót na stronę główną

z dnia 7 listopada 2003 roku
w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustaw.

---

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku art. 188 pkt 1 Konstytucji RP uchwala się, co następuje:

§ 1.


Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wnosi o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustaw zgodnie z treścią załączonego wniosku.


§ 2.

Upoważnia się Przewodniczącego Sejmiku do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.


§ 3.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.



Przewodniczący Sejmiku



Stefan Józef Pastuszka









Kielce, dnia 21 listopada 2003r.

Trybunał Konstytucyjny
ul. J. Ch. Szucha 12a
00-918 Warszawa


Wnioskodawca:
Sejmik Województwa Świętokrzyskiego
w Kielcach
Al. IX Wieków Kielc nr 3


Organ , który wydał kwestionowany akt normatywny :
Sejm RP.


Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustaw.

Przedkładam w załączeniu uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XIII/118/03 z dnia 7 listopada 2003r. i na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP wnoszę o stwierdzenie , że :

1/ art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) jest sprzeczny z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji ,

2/ art. 27b ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) jest sprzeczny z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji,

3/ art. 27b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) jest sprzeczny z zasadą wolności pracy wyrażoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji i zasadą proporcjonalności ograniczeń wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji,

4/ art. 10 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz.1806) jest sprzeczny z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji,

5/ art. 27c ust. 1, art. 27e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) są sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji, zasadą autonomii informacji wyrażoną w art. 51 ust. 1 Konstytucji, zasadą udostępniania informacji wyrażoną w art. 51 ust. 2 Konstytucji, zasadą proporcjonalności ograniczeń wyrażoną w 31 ust. 3 Konstytucji,

6/ art. 27d ust.1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 z późn. zm.) jest sprzeczny z zasadą udostępniania informacji wyrażoną w art. 51 ust. 2 Konstytucji, zasadą proporcjonalności ograniczeń wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust.1 Konstytucji .

7/ art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) jest sprzeczny z zasadą kadencyjności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zawartą w art. 169 ust. 2 Konstytucji, zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasadą wolności pracy wyrażoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Wskazane wyżej przepisy ustaw dotyczą radnych wojewódzkich oraz innych funkcjonariuszy samorządowych wojewódzkich jednostek organizacyjnych . Pozostają zatem w związku z zakresem działania Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego. Uzasadnia to prawo Sejmiku do wystąpienia z niniejszym wnioskiem na podstawie art.191 ust.2 Konstytucji.


Uzasadnienie.

Ad. 1.
Art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi z wyjątkiem umów wymienionych w dalszej części przepisu. Zakazów tego rodzaju nie zawierają ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym. Radnych gminy i powiatu nie dotyczy generalny zakaz zawierania umów cywilnoprawnych w sprawach majątkowych odpowiednio z gminą (gminnymi jednostkami organizacyjnymi) lub z powiatem (powiatowymi jednostkami organizacyjnymi ). W stosunku do radnych gminy i powiatu ustawodawca ograniczył się jedynie do zakazu „ zatrudnienia radnego na podstawie umowy cywilnoprawnej” (art. 24d ustawy o samorządzie gminnym i art. 23 ust. 5 o samorządzie powiatowym). Zakres ograniczeń radnych wojewódzkich jest więc dalej idący od tych, które dotyczą radnych gminy i powiatu.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał kilkakrotnie w swym orzecznictwie obowiązek równego traktowania podmiotów tej samej kategorii ( wyrok 17/95 , OTK ZU Nr 3/1995 s. 177). Zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą mają być traktowane według jednakowej miary bez zróżnicowań. Odrębność dotycząca radnych wojewódzkich względem radnych powiatowych i gminnych uzasadnia zarzut naruszenia owej zasady równego traktowania. Nie ma w istocie racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania w tym zakresie pozycji radnych wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w sprzeczności z art. 32 Konstytucji gwarantującym równość wobec prawa.


Ad. 2.
Art. 27 b ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi o obowiązku zaprzestania przez radnych działalności gospodarczej, o której mowa w art. 27b ust. 1 pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Ustawodawca w treści przepisu art. 27b ust. 1 wyodrębnia dwie grupy radnych :
a/ prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia województwa,
b/ zarządzających taką działalnością gospodarczą lub będących przedstawicielami ( pełnomocnikami) w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia województwa.
Rygor zawarty w art. 27 b ust.2 ustawy o samorządzie województwa odnosi się - zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu - jedynie do radnych prowadzących działalność gospodarczą. Budzi zatem wątpliwość zakres obowiązków radnego w sytuacji, gdy pełni on jedynie funkcje zarządzające (przedstawicielskie) w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia województwa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził już, iż w zakresie ograniczeń antykorupcyjnych wymagane są zakazy bezwzględne nie dopuszczające „luzów interpretacyjnych” (wyrok TK K 30/98 OTK 1999/5/101). Prowadzenie działalności gospodarczej a zarządzanie (pełnomocnictwo, przedstawicielstwo) taką działalnością nie mogą być traktowane jako pojęcia prawnie tożsame. W związku z tym uzasadniona jest wykładnia, że rygor przewidziany w art. 27b ust. 2 ustawy o samorządzie województwa nie dotyczy radnych zarządzających (będących pełnomocnikami, przedstawicielami) działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia województwa.
Przy takiej interpretacji niewątpliwie naruszona jest zasada równego traktowania radnych w sferze zakazów i ograniczeń z racji pełnionej funkcji publicznej. Istota bowiem zakazów korupcyjnych dotyczy konfliktu interesów. Taki konflikt jest możliwy zarówno w przypadku radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia wojewódzkiego jak i radnego zarządzającego taką działalnością lub będącego pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Różnicowanie pozycji radnych jest w tym zakresie nieracjonalne i narusza art. 32 Konstytucji RP.

Ad. 3.
Wprowadzone w art. 27b ust. 3 ustawy o samorządzie województwa ograniczenia dotyczą małżonków: radnych, członków zarządu, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osób zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi. Małżonkowie funkcjonariuszy samorządowych stali się adresatami zakazu związanego ze sprawowaniem funkcji w organach spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych i przedsiębiorców z udziałem takich osób. Ustawodawca zastosował względem nich sankcję utraty funkcji ( stanowiska ) z mocy samego prawa. (art. 27 b ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie województwa). Ustawa w tym zakresie reguluje zatem obowiązki nie funkcjonariuszy samorządowych, lecz małżonków tych funkcjonariuszy - nie będących osobami publicznymi.
Nie może być kwestionowana w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasadność wprowadzania przez ustawodawcę zakazów łączenia stanowisk i funkcji przez osoby pełniące funkcje publiczne w tym funkcjonariuszy samorządowych . Objęcie jednak tego typu zakazami także małżonków tych osób musi budzić wątpliwości. Tak wprowadzony zakaz narusza zasadę wolności wyboru, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).


Ad. 4.
Kwestionowane niniejszym wnioskiem przepisy art. 27 b ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie województwa wprowadzono do ustawy o samorządzie województwa nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw. Na podstawie art. 10 tej ustawy małżonkowie funkcjonariuszy samorządowych obecnej kadencji zostali zobowiązani do zrzeczenia się funkcji (stanowiska) w terminie do 30 marca 2003r. pod rygorem utraty ich z mocy samego prawa. W stosunku do małżonków radnych konieczność rezygnacji z funkcji w organach spółek handlowych pojawiła się zatem po objęciu przez współmałżonka mandatu radnego. Nowy stan prawny stanowi dla nich zaskoczenie.
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, iż zakaz modyfikacji przepisów nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, gdyż prawo do zajmowania urzędu, stanowiska mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego. W konsekwencji zmiana przepisów ustawy polegająca na wprowadzeniu nieznanych dotąd ograniczeń działalności osób publicznych nie może stanowić podstawy zarzutu sprzeczności z Konstytucją (orzeczenie TK K 29/95 OTK 1996/2/10) . Ta jednak wykładnia nie może dotyczyć małżonków funkcjonariuszy samorządowych. Skoro małżonków tych osób nie można uznać za osoby publiczne, w stosunku do nich obowiązuje zakaz niekorzystnej modyfikacji przepisów. W tym więc zakresie usprawiedliwione jest powoływanie się na ochronę praw nabytych (małżonków funkcjonariuszy samorządowych) Pozwala to w konsekwencji na zarzut, iż kwestionowane przepisy pozostają w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Ad. 5
Radni, członkowie zarządu, kierownicy wojewódzkich jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające wojewódzkimi osobami prawnymi i pracownicy wydających decyzje administracyjne składają na podstawie :
- art. 27c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oświadczenia majątkowe,
- art. 27e ust. 1 w/w ustawy oświadczenia o działalności gospodarczej członków rodziny,
- art. 27e ust. 2 w/w ustawy informacje o zatrudnieniu członków rodziny.
Wymienione wyżej przepisy są niezgodne z konstytucyjnymi zasadami :
- państwa prawa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) ,
- autonomii informacyjnej oraz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania informacji jedynie niezbędnych (art. 51 Konstytucji),
- proporcjonalności w ingerowaniu przez ustawodawcę w sferę praw i wolności konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji) .
Naruszenie zasady państwa prawa polega przede wszystkim na nałożeniu na funkcjonariuszy samorządowych obowiązków, które mogą okazać się niemożliwe do spełnienia. Ustawodawca zakłada bowiem , iż osoby zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych i innych dokumentów posiadają wiedzę w zakresie:
- określania przynależności poszczególnych składników do majątku dorobkowego lub majątku odrębnego,
- szacowania ruchomości,
- utrzymują ze swą rodziną kontakty o takim stopniu zażyłości, które pozwalają na pełną informację co do ich działalności gospodarczej lub miejsca zatrudnienia.
Tymczasem tak być nie musi. Niejednokrotnie brak możliwości sprostania wymogom ustawy będzie niezawiniony przez zobowiązanego do składania oświadczeń i informacji.
Ustawodawca wprowadzając obowiązek składania oświadczeń i informacji o sytuacji majątkowej członków rodziny funkcjonariuszy samorządowych naruszył autonomię informacyjną tych osób, którą gwarantuje art. 51 ust. 1 Konstytucji. W sposób pośredni podmiotami obowiązków w zakresie udostępniania informacji stały się bowiem osoby nie będące osobami publicznymi.
Ponadto określony w art. 27 e ust. 2 ustawy o samorządzie województwa obowiązek informacyjny dotyczy bardzo szerokiego kręgu pracodawców (zleceniodawców) Odnosi się bowiem do jednostek organizacyjnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego a nie tylko jednostek organizacyjnych wojewódzkich. Narusza to zasadę pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania informacji jedynie niezbędnych (art. 51 ust. 2 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności ograniczeń, o której stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ad. 6.
Przewidziana w art. 27d ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa jawność oświadczeń majątkowych powiązana z obowiązkiem ich udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji .
Niezrozumiałe jest bowiem różnicowanie pozycji funkcjonariuszy samorządowych zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych na podstawie ustawy o samorządzie województwa oraz osób pełniących funkcje publiczne a zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych na podstawie art.10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz.679 ze zm.) .Oświadczenia składane bowiem przez te osoby nadal pozostają tajemnicą służbową (art.10 ust.3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne). Takie różnice w traktowaniu osób pełniących publiczne uzasadnia zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa.
Ponadto Biuletyn Informacji Publicznej w którym oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy samorządowych są publikowane stanowi źródło informacji o zasięgu krajowym. Każdy kto zechce, może zapoznać się z oświadczeniem majątkowym działaczy samorządowych. Nie jest racjonalnie uzasadnione, aby mieszkańcy np. województwa małopolskiego posiadali dostęp do informacji o stanie majątkowym radnych województwa świętokrzyskiego . Nie ma w istocie celu publicznego, któremu taki dostęp do informacji miałby służyć. Ta sytuacja narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ad. 7
Art. 49 ust. 9 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia wprowadził zakaz łączenia zatrudnienia w Narodowym Funduszu Zdrowia z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis spowodował, iż radni obecnej kadencji będący pracownikami uprzednio Kas Chorych obecnie NFZ z dniem 1 kwietnia 2003 r. popadli w kolizję tych dwóch form działalności. Naruszenie zakazu łączenia zatrudnienia w NFZ z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego skutkuje sankcją przewidzianą w art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) Zgodnie z w/w przepisem naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśniecie mandatu z mocy prawa.
Wygaśnięcie mandatu z mocy prawa jest niezależne od woli organu stanowiącego, którego uchwała jedynie urzędowo potwierdza fakt utraty mandatu. Powoduje to niedopuszczalną ingerencję w nakaz stabilizacji stanu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego w okresie kadencji i narusza zasadę kadencyjności tych organów (art. 169 ust.2 Konstytucji). Taka sytuacja narusza nie tylko sytuację prawną poszczególnych radnych dotkniętych działaniem nowych przepisów, ale także interes organów wybieralnych jednostek samorządu terytorialnego. Sejmik województwa pochodzi z bezpośrednich wyborów. W dotychczasowym orzecznictwie TK przyjmował, iż kadencyjność oznacza nie tylko określenie ram czasowych, ale oznacza także nakaz stabilizacji składu personalnego tego organu w ramach kadencji (orzeczenie TK 1996/2/10). Konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatów radnym – pracownikom NFZ narusza zasadę kadencyjności.
Ponadto przyjęty zaskarżonym przepisem zakaz zatrudnienia w Funduszu dotyczy wszystkich pracowników bez względu na rangę stanowiska. Taka konstrukcja powoduje zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa zakaz zatrudnienia radnych został ograniczony jedynie do pracowników urzędu marszałkowskego oraz kierowników jednostek organizacyjnych i ich zastępców. Ustawodawca uznał zatem, iż kolizja może zaistnieć tylko w przypadku zatrudnienia na stanowiskach ściśle związanych z organami jednostek lub decyzyjnych. Wprowadzono zatem nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji radnych, którego w dotychczasowym orzecznictwie TK nie akceptował (sygn. K. 24/97 OTK ZU nr 2/1998 s. 88 ).

Zdaniem wnioskodawcy wykazane wyżej przesłanki wskazują, iż ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że niezbędna jest ingerencja Trybunału – z tych przyczyn wnosi się jak we wniosku.




Przewodniczący Sejmiku



Stefan Józef Pastuszka






Materiał opracowano na podstawie :
-wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 pażdziernika 2001 sygn. akt. K 11/01
-wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999r sygn. akt K 30/98
-wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998r sygn. K 24/97
-uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993rsygn. W 17/92
-uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 sygn. W 2/94


Opracowała : Ewa Kokowska.





Jednocześnie taka konstrukcja prawna polegająca na sformułowaniu sankcji w postaci odpowiedzialności regulaminowej i utraty diety jako skutku naruszenia ograniczen i zakazów z art. 24 f oznaczała, iż w tym przypadku nie można było stosować sankcji w postaci wygasniecia mandatu. Gdyby naruszenie art. 24 f ust 1 – 5 miało stanowic podstawe wygasniecia mandatu zapis o odpowiedzialności regulaminowej i utracie diety byłby zbędny. Wygaśnięcie mandatu następuje bowiem z mocy samego prawa. z chwila spełnienia przesłanek wymienionych w art. 190 ust. 1 ustawa – Ordynacja p wyborcza. Ustawy zawierały wtym zakresie pena sprzecznośc czy niespójność .

Budza watpliwości także skutki w postaci wygasniecia mandatu.
Jeśli ma on nastąpic z mocy prawa to wygaśnięcie mandatu radnych wybranych w wyborach w dniu 27 pażdziernika 2002 roku następuje na podstawie i w trybie art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. następuje nie w dniu 30 marca 2003 roku ale w dniu 1 stycznia 2003r
Wskazuje to na koniecznośc zmiany przepisów ustawy Ordynacja podtakowa. Uchwały tego rodzaju nie powinny bmiec charakteru deklaratoryjnrgo ale konstytuwny. Ich skutecznośc winna wynikac z dnia złożenia oświdaczenia o rezygnacji z mandatu. W przeciownym razie pwoduje to haos w samorzadzie.


Zakres pojęciowy prowadzenia działalności gospodarczej wyznacza art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o działalości gospodarczej . Jest to wszelka działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznanie i eksploatacja zasobów naturalnych wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
mieniu własnym lub z unnymi osbami należy zdefiniowac iż jest od działaności prowadzona przez radnego jako O; osby fizycznej
wspolnika w aspólce , członka spółdzielni, członka stowarzyszenia czy też niemajacej osobowści prawnej spółki jawnej cywilnej z osowbowścia prawna
Zakres pojeciowy mienia wojewódzkiego wyznacza definicja zawarta w artr. 47 zgodnie z którym mieniem województwa jest własność i inne prawa majatkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne.

Natomiast budzi wątpliwość , czy sytuacja gdy radny jest członkiem zarządzających spółdzielni podlega dyspozycji art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nieczytelna redakcja przepisu nie pozwala na jednoznaczną interpretację. Rozstrzygnięcia wymaga problem czy przepis dotyczy członkostwa we władzach spółek handlowych czy tez we władzach innych ( niż spółi ) podmiotów gospodarczcych. Tej wątpliwości nie ma sensu rozstrzygać choćby z tej przyczyny, iż skutki zakazu wynikajace z art. 24f ust. 2 dotycza spółki ( podmiotu gospodarczego ) a nie gminy.